《中欧全面投资协定》与美欧对华政策协调的前景

刘作奎

中国社会科学院欧洲研究所研究员

2020年12月30日达成的《中欧全面投资协定》（简称《协定》）是中国和欧盟谈判完成的一个有深度、高水平的投资协定。《协定》谈判的完成显示了中国推进高水平对外开放的决心和信心，有助于推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局，进一步完善市场资源配置和以市场为导向的改革。《协定》对促进中欧关系持续深入发展，维护中国改革、发展的外部大环境，推动全球化、自由贸易和多边主义等均有重要意义。

目前，国内和国际学界对《协定》谈判进程、内容和影响的分析较多，但以美欧协调为背景进行探讨则相对较少。《协定》谈判一直存在两个背景：美欧不断加强协调来应对中国崛起；欧洲通过与中国务实合作来寻求战略自主。随着《协定》谈判完成，其对美欧涉华政策协调会产生什么样的影响、面临什么样的前景，值得深入探讨。

《中欧全面投资协定》的谈判历程

中国与多个欧洲国家签订双边投资协定，多数是在20世纪80至90年代完成的。本次谈判达成的《协定》相较于之前中国与欧盟各成员国分别签订的协定标准更高，涉及市场准入、透明度、劳工待遇、环境、投资仲裁等多个方面，其中，市场准入是谈判的重头。

在2012年2月举行的第十五次中欧领导人会晤上，双方重申致力于尽早启动中欧投资协定谈判，促进和便利双向投资，创造增长和就业机会。在同时举行的第七届中欧工商峰会上，中方强调：“促进双向投资合作。尽快启动中欧投资协定谈判，为双方投资便利化提供制度保障，增强投资者信心。中方欢迎欧盟企业到中国投资兴业，将进一步扩大市场准入，实行稳定透明、公平竞争的政府采购政策，及时解决欧方企业的合理关切。希望欧方保持市场开放”。2013年5月，欧盟委员会公布了关于中欧投资关系影响的评估报告，建议欧洲理事会作出决定，授权启动《协定》谈判。10月，欧洲理事会通过了欧盟委员会的谈判授权，并于11月在第十六次中欧领导人会晤时宣布启动谈判。至此，中欧关于投资协定谈判的准备工作全部完成，双方第一轮谈判于2014年1月举行。

欧盟之所以启动与中国的投资协定谈判，一是因为双方投资政策都有了新发展，原有的双边投资协定在范围上差别很大，而且都只涉及对投资进入后的保护，而没有市场准入等内容；二是2009年《里斯本条约》生效后欧盟获得了外国直接投资专属权，要签订新的投资协定以取代中国同欧盟成员国签署的双边投资协定。欧盟谈判的主要目标是：为中国和欧盟投资者进入对方市场提供新机会；应对监管环境的挑战，主要是投资透明度、许可和授权程序等；为欧盟在华投资者和中国在欧盟投资者的待遇建立保障，包括防止不公平待遇和非法歧视，不受阻碍地转移与投资有关的资本；确保公平竞争的环境；通过鼓励负责任的投资、改善投资环境、提高劳工工资标准等来支持可持续发展倡议；承诺建立缔约方和投资者可利用的投资争端解决机制并有效执行。

2016年，中欧双方就投资协定涉及的范围达成协议后，继续进行具体的文本谈判。2018年后中欧双方开展了密集谈判，先后就市场准入条件以及相关的金融服务、资本转移、国民待遇相关承诺、争端解决、投资可持续发展、公平竞争、强制技术转移、国有企业等问题进行了多轮谈判，并最终在2020年12月30日宣布就所有谈判内容达成一致，《协定》有望在2022年正式签署。

《中欧全面投资协定》受到中美欧三边关系的影响

进入21世纪以来，中美欧三边关系日趋复杂。中国成为三边关系中最为突出的一个变量，根本原因在于中国的综合国力迅速上升而美欧则处于实力相对下降的态势，“东升西降”牵动了国际关系的复杂变化和国际秩序的潜在变动。

美国仍是具有全球性影响的世界头号强国，并将中国崛起视为其霸权地位的最大威胁。奥巴马执政时期，美国采取“亚太再平衡”战略，积极应对中国崛起；特朗普执政时期，奉行“美国优先”政策，对中国采取“规锁”政策和极限施压政策，全方位遏制中国发展，极力推动中美技术“脱钩”甚至威胁发动对华“新冷战”。美国的对华政策使得中美关系断崖式下滑，中美在全球层面的博弈已经清晰呈现，并对国际关系产生深刻影响。

与此同时，中欧关系也经历一系列变化。以2019年欧盟委员会发布《欧盟—中国：战略展望》为标志，欧盟对华政策除了突出双方合作的重要性外，也强调双边关系中的矛盾和竞争，提出中国在不同的政策领域发挥着不一样的作用，既是欧盟实现重要目标的合作伙伴，也是欧盟需要寻求利益平衡的谈判伙伴；既是追求技术领先地位的经济竞争者，也是推动另类治理模式的体系性对手。这就要求欧盟采取灵活务实的做法，有原则地捍卫欧洲的利益和价值观。欧盟与中国接触的工具和方式也应根据重要问题和政策加以区分。